Le rôle de la politique commerciale dans la promotion d'une agriculture durable

Il y a maintenant une longue histoire de pays qui améliorent les normes de durabilité dans la plupart des secteurs de l'économie tout en poursuivant les ambitions du commerce international fondé sur des règles et de l'intégration économique avec d'autres pays. Il n'est pas surprenant que les pays à l'avant-garde de la durabilité tendent également à être les pays les plus ouverts au commerce.
Le présent rapport examine de plus près l'interaction entre la formulation de normes nationales et les dispositions des accords de libre-échange qui reconnaissent les normes nationales ou établissent des normes de manière directe. Cette interaction est cruciale pour deux raisons: premièrement, pour établir des accords d'accès au marché qui contribuent à promouvoir les normes de durabilité, deuxièmement pour fournir la base politique pour rendre les normes et les éventuelles restrictions d'accès au marché propices aux règles commerciales de base.
Il met particulièrement l'accent sur l'importance croissante des normes de durabilité dans les accords commerciaux internationaux, ou les accords de libre-échange (ALE), en particulier pour le secteur alimentaire. Ces normes s'appliquent à tous les nouveaux accords de libre-échange de grande ambition ", de l'accord de partenariat économique UE-Japon à l'accord global et progressif de partenariat transpacifique entre onze nations transpacifiques. Le rapport examine en particulier neuf ALE modernes.
Le rapport a pour objet d'examiner comment les gouvernements à fortes ambitions en matière de développement durable abordent la question du commerce et du développement durable, en particulier la manière dont ils travaillent avec, d'une part, les dispositions spécifiques des ALE et, d'autre part, l'élaboration de normes nationales. et leur lien avec le commerce. Le rapport examine également directement la façon dont ces normes sont conçues et quelles leçons peuvent être tirées pour les gouvernements qui souhaitent élever leurs ambitions en matière de durabilité. Il place les résultats de l'analyse dans le contexte des ambitions norvégiennes d'améliorer ses normes de durabilité pour les aliments mis sur le marché norvégien.
L'analyse de la compatibilité du commerce et de la durabilité commence avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces règles sont importantes en elles-mêmes, mais elles ont également une signification politique. Les règles de l'OMC constituent la base des accords de libre-échange bilatéraux que les pays signent entre eux »et qui constituent désormais le principal élément des négociations commerciales internationales. Dans le langage de l'OMC, les règles commerciales de base servent à protéger les principes du traitement national et de la non-discrimination. Les politiques de durabilité fondées sur des preuves solides et conformes aux normes scientifiques internationales seront compatibles avec les règles de l'OMC. Les politiques de durabilité qui confèrent des avantages aux producteurs nationaux ou qui sont arbitraires subiront un traitement sévère.
Par conséquent, les accords de libre-échange bilatéraux que l'Union européenne ou la Zone européenne de libre-échange (AELE) ont conclus avec d'autres parties du monde ne sont pas seulement compatibles avec les règles de l'OMC, ils s'appuient sur ces règles comme pierre angulaire. De plus, ces règles informent les gouvernements sur la manière d'organiser leur politique de durabilité s'ils souhaitent également avoir la possibilité de participer à des accords commerciaux modernes. Si les pays ne sont pas disposés à respecter ces règles, ils devraient également accepter qu'ils ne pourront pas bénéficier des avantages des accords commerciaux. Ce que les pays membres de l'OMC ont convenu dans les accords commerciaux multilatéraux passés ne constitue pas un blocage de la politique de durabilité, mais ils empêchent les pays de mener de telles politiques d'une manière qui conduirait à une application inégale des règles commerciales 'entre les producteurs nationaux et étrangers, ou entre différents producteurs étrangers.
En outre, il est intéressant «également pour la discussion sur la politique norvégienne» d'examiner comment les politiques de l'UE sont susceptibles de changer dans un avenir forcé. L'analyse fournit une discussion sur des questions qui resteront probablement très élevées à l'ordre du jour de la prochaine Commission européenne. Il s'agit notamment d'améliorations possibles des chapitres de la DNT des accords commerciaux, en particulier en ce qui concerne les mécanismes d'application, l'engagement de la société civile et l'action pour le climat. Parmi les autres faits saillants de la politique, citons l'introduction éventuelle d'une taxe sur la frontière carbone, ainsi que les discussions relatives à la diligence raisonnable des chaînes d'approvisionnement et au multilatéralisme.
En termes de conclusions, le rapport identifie quatre observations principales qui devraient éclairer l'élaboration future des politiques en Norvège:
Premièrement, il est clairement nécessaire d'aligner la politique commerciale norvégienne sur la politique commerciale de l'UE en ce qui concerne les dispositions sur le commerce et la durabilité dans les accords de libre-échange.
Deuxièmement, il existe un ensemble substantiel de preuves scientifiques, d'évaluations des risques et d'expérience internationale des normes dans des domaines liés aux normes sanitaires et phytosanitaires et aux normes environnementales sur lesquelles tout gouvernement qui souhaite relever les normes de durabilité peut s'appuyer.
Troisièmement, de nombreux pays ont du mal à formuler leurs normes nationales de durabilité de manière structurée. On peut dire que c'est un point critique pour les gouvernements qui envisagent d'introduire des normes plus élevées avec des conséquences sur l'accès aux marchés pour les producteurs étrangers. Pour éviter toute confusion ou accusation que les normes soient des restrictions commerciales déguisées, des pays comme la Norvège devraient structurer et systématiser leurs normes si les ambitions devaient être relevées et faire partie de la politique d'accès aux marchés. Une première étape pour une politique qui cherche à conditionner l'importation au respect d'un stand est de rendre la norme claire et explicite.
Quatrièmement, il existe des relations directes et indirectes entre les normes et dispositions nationales des ALE. Les ALE traitent souvent de politiques qui ne peuvent pas être formulées directement dans une norme nationale, comme certains aspects des lois du travail. Ils traitent également d'autres formes de normes qui nécessitent une convergence des politiques afin de garantir la fluidité des échanges entre les parties contractantes. D'une manière générale, on ne peut pas dire que l'UE ou d'autres entités utilisent des ALE pour «œ réglementer» ou établir la norme. Cela se produit plutôt de bas en haut »par le biais de réglementations nationales qui se reflètent plus tard dans les accords commerciaux.
Les auteurs remercient chaleureusement l'aide à la recherche de Tatiana Kakara.
Introduction: amis ou ennemis du commerce et du développement durable?
On dit que les vieilles habitudes ont la vie dure. Cela est certainement vrai pour le débat sur le commerce et la durabilité. Trop souvent, le commerce et la durabilité sont considérés comme des ennemis plutôt que des amis, ou du moins comme représentant des ambitions incompatibles. Pour certains, le commerce et les règles qui régissent l'ouverture commerciale entravent les ambitions d'améliorer la qualité de l'environnement; elles font inévitablement baisser les normes sociales et environnementales de production dans une «course vers le bas» nocive. Pour d'autres, les normes de durabilité sont un moyen caché de favoriser les producteurs nationaux au détriment des concurrents étrangers, entraînant une hausse des prix pour les consommateurs et des conflits commerciaux avec d'autres pays.
Ces deux vues sont fausses. Il y a maintenant une longue histoire de pays qui améliorent les normes de durabilité dans la plupart des secteurs de l'économie tout en poursuivant les ambitions du commerce international fondé sur des règles et de l'intégration économique avec d'autres pays. Il n'est pas surprenant que les pays à l'avant-garde de la durabilité tendent également à être les pays les plus ouverts au commerce. La tendance est également claire. Premièrement, les normes de production que les consommateurs attendent des biens et services qu'ils achètent augmentent, et cela s'applique particulièrement à la nourriture. Il y a eu une forte augmentation de la sensibilisation des consommateurs et des préférences qu'ils ont pour une production durable. Deuxièmement, les gouvernements imposent des exigences plus élevées en matière de produits et de processus de production, et ces exigences se manifestent dans les réglementations, les normes et la reconnaissance de divers systèmes de normalisation volontaire. Troisièmement, la plupart des gouvernements qui négocient et signent maintenant des accords commerciaux internationaux mettent fortement l'accent sur le fait que le nouvel accès aux marchés ne dilue pas les normes de durabilité. Au contraire, les dispositions sur le commerce et la durabilité sont désormais conçues pour promouvoir des normes de durabilité plus élevées.
Ce rapport couvrira les trois éléments, mais l'accent est mis en particulier sur l'importance croissante des normes de durabilité dans les accords commerciaux internationaux, ou les accords de libre-échange (ALE), en particulier pour le secteur alimentaire. Ces normes s'appliquent à tous les nouveaux accords de libre-échange de grande ambition ", de l'accord de partenariat économique UE-Japon à l'accord global et progressif de partenariat transpacifique entre onze nations transpacifiques. Le rapport a pour objet d'examiner comment les gouvernements à fortes ambitions en matière de développement durable abordent la question du commerce et du développement durable, en particulier la manière dont ils travaillent avec, d'une part, les dispositions spécifiques des ALE et, d'autre part, l'élaboration de normes nationales. et leur lien avec le commerce. En outre, le rapport entend placer les résultats de l'analyse dans le contexte des ambitions norvégiennes d'améliorer ses normes de durabilité pour les aliments mis sur le marché norvégien.
Le point de départ: règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)
L'analyse de la compatibilité du commerce et de la durabilité commence avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Ces règles sont importantes en elles-mêmes, mais elles ont également une signification politique. Les règles de l'OMC constituent la base des accords de libre-échange bilatéraux que les pays signent entre eux »et qui constituent désormais le principal élément des négociations commerciales internationales. Par conséquent, les accords de libre-échange bilatéraux que l'Union européenne ou la Zone européenne de libre-échange (AELE) ont conclus avec d'autres parties du monde ne sont pas seulement compatibles avec les règles de l'OMC, ils s'appuient sur ces règles comme pierre angulaire. De plus, ces règles informent les gouvernements sur la manière d'organiser leur politique de durabilité s'ils souhaitent également avoir la possibilité de participer à des accords commerciaux modernes. Si les pays ne sont pas disposés à respecter ces règles, ils devraient également accepter qu'ils ne pourront pas bénéficier des avantages des accords commerciaux. Ce que les pays membres de l'OMC ont convenu dans les accords commerciaux multilatéraux passés ne constitue pas un blocage de la politique de durabilité, mais ils empêchent les pays de mener de telles politiques d'une manière qui conduirait à une application inégale des règles commerciales 'entre les producteurs nationaux et étrangers, ou entre différents producteurs étrangers.
Dans le langage de l'OMC, les règles commerciales de base servent à protéger les principes du traitement national et de la non-discrimination. Chaque fois qu'une mesure de politique intérieure liée à la durabilité (le plus souvent, une réglementation environnementale ou une norme alimentaire) a été considérée comme violant les règles de l'OMC, cela s'est produit principalement parce que les mesures ont été conçues de manière discriminatoire et qui étend les avantages (par exemple accès au marché) à certains producteurs d'une manière qui ne répond pas à l'objectif de durabilité. Ces exemples sont importants et il vaut la peine d'aller au cœur de ce que les règles de l'OMC impliquent pour les pays qui souhaitent appliquer des normes de durabilité aux biens importés.
On prétend parfois paresseusement que l'OMC peut accepter n'importe quoi tant qu'une mesure nationale «ayant des effets de distorsion des échanges» est associée à la protection de l'environnement. L'argument est que l'article XX du GATT, en tant que clause d'exemption générale, autorise la discrimination lorsqu'il est adopté dans un but légitime. Ce point de vue, cependant, se fonde sur une lecture sélective des différends antérieurs du GATT incorporant l'article XX et commet l'erreur de prétendre que l'intention déclarée est ce qui compte vraiment. Cependant, ce n'est pas parce qu'une intention est conforme à des dérogations légitimes aux règles du GATT que cela peut signifier que les dérogations peuvent être autorisées: la conception de la politique est cruciale. De même, certains soutiennent paresseusement que la décision de l'OMC contre les interdictions de l'UE sur le bœuf traité aux hormones montre que les règles de l'OMC instituent des régimes politiques qui ne permettent pas aux gouvernements de prendre suffisamment en compte la durabilité. Les deux exemples sont différents, mais ils sont unis dans des aspects critiques: la conception des politiques, le rôle des preuves scientifiques soutenant une action qui endommage le commerce et la façon dont les pays ont entrepris d'établir une certaine norme.
Au cœur de cette discussion se trouve l'article premier du GATT concernant le traitement des produits similaires, un concept crucial dans la jurisprudence de l'OMC. Il énonce l'un des principes fondamentaux du système GATT / OMC: les produits similaires devraient être traités de manière égale. Aux termes de l'article:
«œ En ce qui concerne les droits de douane et les taxes de toute nature imposés à l'importation ou à l'exportation ou en relation avec le transfert international des paiements pour les importations ou les exportations, et en ce qui concerne la méthode de perception de ces droits et taxes, et en ce qui concerne: toutes les règles et formalités relatives à l'importation et à l'exportation, et en ce qui concerne toutes les questions visées aux paragraphes 2 et 4 de l'article III, tout avantage, faveur, privilège ou immunité accordé par toute partie contractante à tout produit originaire ou destiné à tout l'autre pays est accordé immédiatement et sans condition au produit similaire originaire ou à destination des territoires de toutes les autres parties contractantes. »
La ressemblance est importante pour les politiques de durabilité, car si, par exemple, la Norvège introduisait une norme alimentaire qui augmente le coût de production en Norvège, elle voudrait s'assurer que les aliments importés respectent la même norme. Cependant, le risque est que les exportateurs vers la Norvège disent que la Norvège ne peut pas imposer une restriction d'accès au marché aux produits importés qui ne respectent pas la norme alimentaire norvégienne, car les deux produits sont «œlike», même s'ils sont produits sous une durabilité différente normes. Ce qui complique la question, c'est que la "similitude" n'est pas définie dans cet article du GATT ou dans l'article III du GATT, qui établit le principe de similitude dans le traitement national. La jurisprudence offre cependant des interprétations. Deux rapports non adoptés du Groupe spécial ont jugé que les produits ne sont pas différents simplement parce qu'il existe des différences dans les méthodes de production lorsque ces différences n'affectent pas les caractéristiques physiques du produit final. 1 Même si ces rapports n'ont pas été adoptés, ils peuvent, comme l'ont montré des cas ultérieurs, être des «indications utiles» 2 sur la manière dont l'OMC considérerait de nouveaux cas. Dans les décisions de l'Organe d'appel (AB), quatre critères ont systématiquement été utilisés pour définir la similarité. Ces critères découlent du Groupe de travail du GATT de 1970: 3
Les propriétés, la nature et la qualité des produits; c'est-à-dire la mesure dans laquelle ils ont des caractéristiques physiques similaires.
L'utilisation finale des produits; c'est-à-dire la mesure dans laquelle ils remplacent leur fonction.
Le classement tarifaire des produits; c'est-à-dire s'ils sont traités comme similaires aux fins des douanes.
Les goûts et les habitudes des consommateurs; c'est-à-dire la mesure dans laquelle les consommateurs utilisent les produits comme substituts, déterminée par l'ampleur de leur élasticité croisée de la demande.
Ces critères ne sont pas la meilleure norme à utiliser pour déterminer la ressemblance dans l'économie mondiale moderne (les critères ont été développés pour servir un objectif différent) et les cas ultérieurs ont donc progressivement spécifié les critères de ressemblance et lorsque les impacts environnementaux sont une raison légitime de traiter autrement produits similaires comme contrairement. 4 Dans un cas, l'Organe d'appel a jugé que les perceptions des consommateurs étaient pertinentes lors de l'examen de la "similitude" et des affaires ultérieures, par exemple sur les biocarburants, ont clairement démontré que la similitude ne peut être établie simplement parce que différents produits relèvent du même classement tarifaire. Sur la base d'autres accords internationaux, il a également été progressivement précisé que les produits peuvent être considérés comme différents s'il existe des normes nationales claires qui ont pour effet de faire en sorte que les marchandises suivent une norme de durabilité uniforme. Des cas importants (par exemple, les pneus rechapés du Brésil) ont établi que la ressemblance peut être écartée s'il existe un `` lien rationnel '' entre une mesure et l'objectif déclaré, ce qui conduit à éviter une `` discrimination arbitraire et injustifiable ''. Enfin, les travaux sur les questions sanitaires et phytosanitaires (SPS) à l'OMC et dans les organismes internationaux de normalisation (codex ailmentarius) ont largement contribué à reconnaître les preuves scientifiques derrière certains critères de durabilité.
Tous ces exemples nous ramènent à la conception de la politique et au soutien scientifique pour une politique de durabilité ayant des conséquences sur l'accès au marché. Si les politiques de durabilité sont conçues avec un faible soutien scientifique et ont des conséquences discriminatoires, il est probable que l'OMC tiendrait compte de `` la conception, l'architecture et les structures révélatrices '' car elles indiquent une intention de `` dissimuler la poursuite d'objectifs restrictifs pour le commerce ''. 5 De même, il existe une différence entre les pays qui ont adopté une norme et les pays qui l'ont fait après une série de consultations qui ont permis à d'autres pays de commenter la conception réelle de la politique. Les politiques de durabilité fondées sur des preuves solides et conformes aux normes scientifiques internationales seront compatibles avec les règles de l'OMC. Les politiques de durabilité qui confèrent des avantages aux producteurs nationaux ou qui sont arbitraires subiront un traitement sévère.